Tygodnik Gospodarczy 34/2020, 27 sierpnia 2020 r.

Większość z nas doświadcza jakiegoś niedostatku, ale najczęściej dotyczy on zasobów niematerialnych, np. czasu, a nie ubóstwa ekonomicznego, które wybraliśmy na temat wiodący dzisiejszego numeru. Okazuje się jednak, że na pozór diametralnie różne sytuacje niedoboru mają ze sobą wiele wspólnego.

Odwołując się do analogii szybkości łącza internetowego, autorzy książki Scarcity: Why Having Too Little Means So Much [1] twierdzą, że niedostatek ogranicza „przepustowość” naszych zdolności poznawczych: nie wpływa na nasze zdolności i możliwości jako takie, ale na zakres, w jakim jesteśmy w stanie je wykorzystać. To dlatego m.in. korzystanie z telefonu w czasie jazdy samochodem ogranicza naszą koncentrację, choć sami – przekonani o własnych umiejętnościach – zwykle tego nie zauważamy.

Podobnie jest z ubóstwem: troski dnia codziennego związane z trudnościami w zaspokojeniu podstawowych potrzeb dosłownie konsumują zdolności poznawcze, a przez to też sprawcze dotkniętych nimi osób – tym bardziej, im bardziej w swojej subiektywnej ocenie czują się one obciążone tym problemem. Liczne badania pokazują, że poczucie niedostatku ogranicza zdolność koncentracji, logicznego myślenia, zapamiętywania i przetwarzania informacji, porównywania alternatywnych opcji i rozwiązywania nowych problemów, a także samokontroli. Dzieje się tak często w warunkach presji powodowanej brakiem czasu. Podobnie jest w sytuacji ubóstwa, zwłaszcza długotrwałego. Tłumaczy to m.in. popularność wysoko oprocentowanych pożyczek gotówkowych i nieprzemyślanych zakupów, zaniedbywanie zdrowia, edukacji czy brak zainteresowania programami wsparcia.

Nie oznacza to, że osoby dotknięte ubóstwem są mniej racjonalne czy mniej odpowiedzialne. Badacze podkreślają, że to kontekst podejmowanych decyzji i zachowań wpływa na ich mniejszą lub większą racjonalność (dlatego zbliżający się deadline projektu może sprawić, że zapomnimy o umówionym spotkaniu). W przypadku ubóstwa obiektywne problemy natury strukturalnej i materialnej dodatkowo pogłębiają czynniki psychologiczne, stąd porównuje się je czasem do swoistego podatku (cognitive tax), który utrudnia ubogim poprawę ich sytuacji. Ubóstwo stwarza zatem kontekst, w którym podejmowanie oczywistych i racjonalnych decyzji jest znacznie utrudnione.

Niepewność jutra i koncentracja na doskwierających brakach „tu i teraz” ograniczają aspiracje i utrudniają wykorzystanie pojawiających się możliwości i podejmowanie ryzyka, rodząc obawy utraty minimalnych, ale pewnych zasobów. Stąd też duże dysproporcje między dążeniami osób ubogich a oczekiwaniami co do ich sytuacji w przyszłości. Najczęściej nie wierzą one w możliwość zmiany na lepsze. Potrzebują moralnego – nie tylko materialnego – wsparcia osób z zewnątrz, które pomogą im w zaplanowaniu i realizacji możliwych do wykonania kroków, tj. podniesienie kwalifikacji czy znalezienie zatrudnienia.

Ubóstwo to stan umysłu, którego zrozumienie w perspektywie skutecznej pomocy ubogim wydaje się równie ważne, co ryba i wędka.

Bank Światowy ostrzega, że w wyniku pandemii COVID-19 ponad 100 mln ludzi na świecie może wpaść w skrajną biedę. Ostatni wzrost odsetka osób żyjących w skrajnym ubóstwie w danych Banku miał miejsce w 1990 r. Granicą skrajnego ubóstwa w tych badaniach jest 1,9 USD dziennie (w cenach z 2011 r.).

Dla krajów zamożniejszych, w tym Polski, tak nisko ustawiona granica ubóstwa nie jest jednak adekwatna – w Polsce jedynie ok. 0,3 proc. ludności trafia do tej grupy. Na potrzeby szacowania zjawiska biedy w Polsce stosuje się zatem inne miary:

• Ubóstwo relatywne – obejmuje osoby żyjące w gospodarstwach domowych, w których wydatki są poniżej 50 proc. kwoty przeciętnie wydawanej przez gospodarstwa domowe w Polsce.
• Ubóstwo ustawowe – oznaczające osoby potencjalnie uprawnione do ubiegania się o świadczenia pomocy społecznej. Kwota dochodów uprawniająca do uzyskania świadczenia jest określana w rozporządzeniu Rady Ministrów.
• Ubóstwo skrajne (minimum egzystencji) jest z kolei szacowane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie cen koszyka dóbr zaspokajających potrzeby w minimalnym stopniu.

W każdym z powyższych przypadków do szacunków wykorzystywane są dane z cyklicznie prowadzonego przez GUS badania budżetów gospodarstw domowych, a wartości przeliczane przy uwzględnieniu liczby osób w gospodarstwie domowym oraz struktury wieku domowników.

Inną, nieco szerszą miarą, stosowaną na poziomie europejskim, jest zagrożenie ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Jest to miara wieloczynnikowa, uwzględniająca dochody gospodarstwa domowego (poniżej 60 proc. mediany dochodów w danym kraju), brak środków na zakup niektórych podstawowych towarów i usług (przynajmniej trzech z dziewięcioelementowej listy [2]) lub gospodarstw domowych o niskiej intensywności pracy (takich, w których osoby dorosłe pracują mniej niż 20 proc. potencjalnego czasu pracy w ciągu roku).

Odsetek mieszkańców Polski zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym systematycznie maleje. Pozostałe miary zanotowały nieznaczny wzrost w 2018 r., by w 2019 ponownie spaść. W przypadku ubóstwa relatywnego była to najniższa wartość od 1995 r., a ubóstwa skrajnego najniższa od 1996 r.

Wraz z rosnącą zamożnością społeczeństwa podnoszą się również progi dochodowe warunkujące różne poziomy ubóstwa. Ubóstwo relatywne oraz minimum egzystencji zależą przy tym od czynników gospodarczych (odpowiednio wynagrodzeń w gospodarce i poziomu cen podstawowych produktów), natomiast próg dla ubóstwa ustawowego ustalany jest w rozporządzeniu Rady Ministrów. W tym ostatnim przypadku zmiany odsetka osób żyjących poniżej progu ubóstwa ustawowego wynikają więc nie tylko z rosnącej zamożności społeczeństwa, lecz także ze zmian prawnych. Szczególnie widać to w 2013 r., gdy po podniesieniu progu uprawniającego do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej (po sześciu latach utrzymywania go na stałym poziomie) niemal dwukrotnie wzrósł odsetek osób spełniających to kryterium.

Obecnie, dla 1-osobowych gospodarstw domowych, progi te wynoszą: dla ubóstwa relatywnego 858 PLN, ubóstwa ustawowego 701 PLN, a minimum egzystencji ustalono na 614 PLN. W ciągu dekady wartości te wzrosły odpowiednio o 225 PLN (36 proc.), 224 PLN (47 proc.) i 171 PLN (39 proc).

Dane za 2020 r. będą dostępne dopiero w lipcu 2021 r., można jednak spodziewać się, że kryzys gospodarczy związany z pandemią koronawirusa odwróci korzystne trendy ograniczania ubóstwa, widoczne w ostatnich latach.

GUS co roku podaje wskaźniki dotyczące zasięgu ubóstwa ekonomicznego, uwzględniając trzy jego granice: ubóstwa skrajnego, relatywnego oraz tzw. ustawową granicę ubóstwa [3]. W 2019 r. w stosunku do 2017 r. wartości wszystkich wskaźników zasięgu ubóstwa ekonomicznego spadły. Jedynie 4,2 proc. osób w gospodarstwach domowych żyło poniżej granicy ubóstwa skrajnego (spadek o 0,1 p.p. względem 2017 r.), 9,0 proc. poniżej granicy ubóstwa ustawowego (spadek o 1,7 p.p.), a 13,0 proc. poniżej granicy ubóstwa relatywnego (spadek o 0,4 p.p.).

Eksperci PIE, korzystając z trzech wyżej wymienionych wskaźników GUS-owskich, zbudowali syntetyczną miarę zasięgu ubóstwa ekonomicznego pozwalająca określić regionalne zróżnicowanie zasięgu ubóstwa ekonomicznego w Polsce i na jej podstawie utworzyli ranking regionów ze względu na zasięg ubóstwa. Zarówno w 2017 r., jak i w 2019 r., wyższy niż w pozostałych regionach zasięg ubóstwa ekonomicznego obserwowaliśmy we wschodniej części Polski (rysunek 1). Trzy regiony: podlaskie, warmińsko-mazurskie oraz małopolskie w 2017 r. i 2019 znalazły się w grupie o najwyższym zasięgu ubóstwa ekonomicznego i zajmowały w obydwu latach trzy pierwsze miejsca w rankingach zasięgu ubóstwa.

Tylko dwa regiony (opolskie i śląskie) można zaklasyfikować jako regiony o najniższym zasięgu ubóstwa ekonomicznego, zarówno w 2017, jak i 2019 r. W 2019 r. do tej grupy dołączyły jeszcze region dolnośląski i pomorski. W 2019 r. w porównaniu z 2017 r. widać pewien wzrost zasięgu ubóstwa w regionach łódzkim (zmiana z ostatniego miejsca w rankingu w 2017 r. na 11. miejsce w 2019 r.) i warszawskim stołecznym (zmiana w rankingu z miejsca 13. na 9.). Region mazowiecki regionalny i świętokrzyski w 2017 r. znajdowały się w grupie regionów o umiarkowanym zasięgu ubóstwa (zajmowały w rankingu odpowiednio 7. i 6. miejsce), ale po dwóch latach znalazły się wśród regionów o wyższym niż inne zasięgu ubóstwa ekonomicznego (skok w rankingu 2019 r. o dwa oczka w górę). Poprawie uległa natomiast sytuacja w regionie podkarpackim, który spadł z miejsca 4. w 2017 r. na 7. w 2019 r. w rankingu zasięgu ubóstwa ekonomicznego.

Nie można wykluczyć, że rok 2020 przyniesie wzrost zagrożenia ubóstwem w regionach, w których istotną rolę gospodarczą pełnią branże turystyczna i eventowa, czyli te najbardziej dotknięte pandemią COVID-19 oraz tam, gdzie działalność produkcyjna była zawieszona. Jednak tak jak nie spełniły się wiosenne prognozy, że stopa bezrobocia w Polsce osiągnie poziom dwucyfrowy, tak może okazać się, że branża turystyczna mimo wszystko odbije. Sprzyja temu wprowadzenie bonu turystycznego oraz fakt, że wiele osób, które w poprzednich latach wyjeżdżały za granicę, w tym roku ze względu na pandemię postanowiły spędzić urlop w kraju. Z kolei branża eventowa w okresie lockdownu łagodziła swą bardzo złą sytuację przenosząc działalność do sieci. Obecnie, w ograniczonym stopniu, przywraca także tradycyjną formę działalności. Natomiast w tych regionach, w których w czasie lockdownu przedsiębiorstwa (np. przemysłu motoryzacyjnego) szczególnie licznie zawieszały działalność, już ją na ogół przywróciły. Przyszłość zasięgu ubóstwa nie musi rysować się pesymistycznie.

Najmniejszy odsetek osób skrajnie ubogich w Polsce jest wśród starszych (65+), a największy wśród dzieci (0-17 lat). W tej pierwszej grupie ubóstwo skrajne dotyka 3,8 proc. populacji, natomiast w tej drugiej 4,5 proc. (dane za 2019 r.). Różnice w zasięgu ubóstwa między grupami wiekowymi nie są więc znaczące, ale taka sytuacja ma miejsce dopiero od 2017 r. We wcześniejszych latach ubóstwo wśród dzieci było wyraźnie wyższe niż w pozostałych grupach wiekowych (wykres 2).

Jeszcze w 2014 r. ubóstwo skrajne dotyczyło co dziesiątego dziecka w Polsce. Jego spadek rozpoczął się w 2015 r., a przyspieszył w 2016 r. wraz z wprowadzeniem programu Rodzina 500+. Badanie P. Paradowskiego, J. Wolszczak-Derlacz oraz E. Sierminskiej [4] wskazuje, że to właśnie ten program w znaczącym stopniu przyczynił się do redukcji ubóstwa wśród dzieci w Polsce. W latach 2014-2017 spadło także ubóstwo wśród osób w wieku produkcyjnym (18-64 lat) – z 7,0 do 4,4 proc. W tym przypadku prawdopodobnie jest to efekt kombinacji wdrażanych programów socjalnych oraz wyraźnej poprawy sytuacji na rynku pracy (z 9,0 proc. w 2014 r. do 4,9 proc. w 2017 r.).

Od lat na niezmienionym poziomie pozostaje ubóstwo wśród osób starszych. Dotyczy ono mniej więcej co 25. osoby w wieku 65+. Relatywnie niski odsetek osób skrajnie ubogich wśród osób starszych może być zaskakujący, gdyż w debacie publicznej często to właśnie te osoby kojarzone są z ubogimi. Przeciętna emerytura (około 2200-2300 PLN w przypadku świadczeń z ZUS) – główne źródło utrzymania osób starszych – jest przecież wyraźnie niższa od średniej płacy, wynoszącej około 5000 PLN. Na sytuację materialną gospodarstw domowych kluczowy wpływ ma jednak ich skład osobowy. W przypadku osób starszych najczęściej są to gospodarstwa 1- lub 2-osobowe, w których każdy z członków osiąga dochód. W przypadku rodzin z dziećmi są to gospodarstwa wieloosobowe, w których dochód osiąga tylko jedna lub dwie osoby. W konsekwencji gdy dochód żywicieli rodziny jest niski i rozkłada się na dużą liczbę osób, wynik dzielenia dochodu jest często niższy niż wartość minimum egzystencji.

Dane dotyczące sytuacji finansowej gospodarstw domowych w dobie pandemii mogą zaskakiwać. Z badań przeprowadzonych przez Polski Fundusz Rozwoju oraz Polski Instytut Ekonomiczny wynika, że w lipcu tego roku niemal 73 proc. Polaków dobrze oceniało własną sytuację finansową. Taki wynik, w porównaniu ze skalą prognozowanej recesji, może zaskakiwać, bowiem spadek polskiego Produktu Krajowego Brutto może wynieść w tym roku 4,6 proc. [5]. Porównanie ocen Polaków wyrażanych w lipcu 2020 r. z ocenami z maja 2019 r. wskazuje, że na zagregowanym poziomie niewiele się zmieniło. Odsetek Polaków oceniających, że obecny poziom dochodów pozwala im na dostatnie życie, spadł zaledwie o 2 p.p., a oceny w pozostałych kategoriach wahały się nieznacznie.

W tym czasie znaczne zmiany zaszły jednak w ocenie sytuacji osób najgorzej sytuowanych. Wśród członków klasy niższej (zdefiniowanej przez kryterium dochodowe [6]) wzrósł odsetek osób oceniających, że obecny dochód pozwala im na dostatnie życie: z poziomu 1,8 proc. w maju 2019 r. do 10,4 proc. w lipcu 2020 r. Wzrósł również odsetek członków klasy niższej, oceniających że obecne dochody są wystarczające do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego: z 49,5 proc. w 2019 r. do 61,8 proc. w 2020 r. Równocześnie odpowiednio zmniejszyła się kategoria osób oceniających dochody własnej rodziny jako niewystarczające – z poziomu 38,3 proc. do poziomu 24,6 proc. w przypadku osób oceniających dochody jako ledwo wystarczające, zaś z poziomu 10,4 proc. do poziomu 3,1 proc. w przypadku osób oceniających dochody jako niewystarczające. Tym samym w okresie od maja 2019 r. do lipca 2020 r. sytuacja osób znajdujących się w najmniej zasobnej warstwie społecznej uległa względnej poprawie mimo negatywnego wpływu pandemii COVID-19 na dochody z pracy zarobkowej Polaków.

Wydaje się, że relatywna poprawa sytuacji finansowej gospodarstw domowych najgorzej sytuowanych wynika z rozszerzenia w lipcu 2019 r. programu 500+ na pierwsze dziecko. Według danych Eurostatu w pierwszym kwartale 2020 r. łączny dochód do dyspozycji brutto polskich gospodarstw domowych wzrósł o 10,4 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim [7], zaś w tym samym czasie przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wzrosło o 7,7 proc. [8]. Różnica między dynamiką dochodu a dynamiką wynagrodzeń z pracy zarobkowej wynika w dużej mierze ze zwiększonej puli transferów społecznych w latach 2019-2020. W tym kontekście warto odnotować, że w sytuacji kryzysu gospodarczego wywołanego pandemią COVID-19 niektóre państwa (Hiszpania, Stany Zjednoczone) wprowadziły nowe bądź rozszerzyły dotychczasowe programy socjalne w celu ochrony osób najgorzej sytuowanych przed negatywnymi skutkami kryzysu gospodarczego [9] [10].

Europejskie Obserwatorium Ubóstwa Energetycznego jako jeden z głównych wskaźników miary ubóstwa energetycznego podaje Zaległość z zapłatą za media [11]. Według tego wskaźnika w 2018 r. Polska zajęła 17. miejsce wśród najwyższych wartości w UE, a w latach 2005-2019 wartość wskaźnika spadła o 76 proc. (do 5,8 proc.). Jest to jedna z najlepszych zmian wśród krajów UE. W tym czasie w Bułgarii wskaźnik ten wzrósł o 45 proc. do 27,6 proc, a w Grecji o 23 proc. do 32,5 proc.

Składową opłat za media są opłaty za energię elektryczną. W ocenie porównawczej poziomu cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych należy odnieść się do dochodu. Ceny energii elektrycznej podzielone przez dostępny dochód brutto na mieszkańca wskazują najwyższy stosunek w Rumunii, Bułgarii i Polsce, a najniższy (od 2 do 4 razy mniejszy) w Luksemburgu, Finlandii i Szwecji.

Ceny energii elektrycznej w EUR/kWh są najwyższe w Niemczech (0,46 EUR/kWh), a najniższe w Bułgarii (0,11 EUR/kWh). Ceny w Polsce mieszczą się w dziesiątce krajów z najniższym wynikiem (0,19 EUR/ kWh). W Niemczech główną składową ceny energii są różnego rodzaju podatki (taxes, fees, levies and charges); podobnie jest w Danii, Hiszpanii czy Szwecji. Z kolei w Bułgarii i sześciu pozostałych krajach z najniższą ceną energii (Węgry, Litwa, Chorwacja, Estonia, Rumunia i Malta), dominującą składową są koszty produkcji i dostawy (energy and supply). W Polsce mimo stosunkowo niskiej ceny bezwzględnej przeważają koszty podatków (wykres 5).

Spośród 47 krajów klasyfikowanych przez ONZ jako najsłabiej rozwinięte (least developed countries, LDC) aż 33, tj. 70 proc. ogółu, to kraje afrykańskie [12]. Według danych Banku Światowego w skrajnym ubóstwie (za mniej niż 1,90 USD na osobę dziennie) żyje około 1/3 mieszkańców Afryki, a udział kontynentu w zaludnieniu świata (16,7 proc.) jest niemal sześciokrotnie wyższy niż w światowym PKB (2,9 proc.) i ośmiokrotnie wyższy niż w handlu światowym (2,1 proc.) [13].

W rozwiązywaniu swych problemów kraje najsłabiej rozwinięte korzystają ze wsparcia zewnętrznego w postaci pomocy rozwojowej świadczonej przez kraje wysoko rozwinięte i organizacje międzynarodowe oraz z preferencyjnego traktowania w handlu międzynarodowym. Kraje afrykańskie postanowiły ostatnio pomóc również sobie same, podejmując próbę wykorzystania integracji regionalnej jako stymulatora rozwoju oraz narzędzia walki z biedą. Przed rokiem (30 maja 2019 r.) weszła w życie Umowa o Afrykańskiej Kontynentalnej Strefie Wolnego Handlu (African Continental Free Trade Area, AfCFTA). Łącząc 55 krajów Unii Afrykańskiej [14], jest ona największym tego typu porozumieniem na świecie, jeśli weźmiemy pod uwagę liczbę członków. Celem AfCFTA jest utworzenie jednolitego kontynentalnego rynku towarów i usług, ze swobodnym przepływem pracowników i inwestycji [15]. Handel na warunkach określonych umową miał rozpocząć się 1 lipca br., jednak ze względu na pandemię COVID-19 termin został przesunięty, prawdopodobnie do początku 2021 r. [16].

Według opublikowanego ostatnio raportu Banku Światowego [17], umowa AfCFTA stwarza krajom afrykańskim istotną szansę przyspieszenia wzrostu gospodarczego i ograniczenia ubóstwa. Jej pełne wdrożenie w okresie do 2035 r. może zwiększyć realny dochód sygnatariuszy o 450 mld USD (o 7 proc.) [18] oraz wydobyć 30 mln osób ze skrajnego ubóstwa i 68 mln osób z ubóstwa umiarkowanego. W efekcie umowy oczekuje się skokowego wzrostu eksportu wewnątrzafrykańskiego. W 2035 r. jego wolumen ma być o 81 proc. wyższy niż w scenariuszu bazowym (bez liberalizacji handlu), w tym eksport wyrobów przetwórstwa przemysłowego ma zwiększyć się o 110 proc. Przyczyniłoby się to zacieśnienia słabych jak dotąd więzi gospodarczych między państwami kontynentu. W ocenie Banku Światowego wdrożenie AfCFTA służyłoby również amortyzowaniu negatywnych skutków COVID-19 i podobnych szoków w przyszłości przez pobudzenie regionalnego handlu i łańcuchów wartości w następstwie redukcji kosztów handlowych, a w dłuższym okresie – przez pogłębienie współpracy, procesy integracyjne i reformy prorozwojowe. Tegoroczne straty w produkcji z tytułu pandemii według Banku Światowego mogą sięgać w Afryce 79 mld USD.

Umowa AfCFTA może stać się impulsem do ożywienia niezbyt jak dotąd intensywnej wymiany handlowej Polski z krajami afrykańskimi. Od 2010 r. ich udział w polskim eksporcie towarów wahał się w granicach ok. 1-1,5 proc. i nie wykazywał tendencji wzrostowej (wykres 6). Ponadto zarówno w 2019 r., jak i według ostatnich dostępnych danych za styczeń-kwiecień br., ok. 64 proc. ogólnej wartości polskiego eksportu do Afryki przypadało na zaledwie cztery kraje z południa i północy kontynentu: RPA, Algierię, Egipt i Maroko [19]. Prognoza Banku Światowego wskazuje, że wdrożenie AfCFTA zwiększyłoby wolumen afrykańskiego importu z krajów trzecich do 2035 r. o 25 proc., przy czym najsilniejszy byłby wzrost importu z Chin i Unii Europejskiej. W układzie sektorowym obiecująco rysują się perspektywy dla dostawców wyrobów chemicznych, z kauczuku i tworzyw sztucznych, przetworzonej żywności oraz artykułów włókienniczych i odzieży.