Kluczowe wnioski

Opublikowano: 10/04/2019

Celem analizy jest wskazanie nowych, kluczowych działań polityki energetycznej Unii Europejskiej. Wychodząc od identyfikacji fundamentalnych wyzwań, przed którymi stoi polityka energetyczna Unii Europejskiej, autorzy wskazują pożądane kierunki zmian i proponują wprowadzenie konkretnych reform.

Takie spojrzenie ma uzasadnienie zarówno ze względu na kolejną rocznicę przedstawienia strategii unii energetycznej, jak i koniec kadencji obecnej Komisji Europejskiej, której czołowym priorytetem była właśnie ta strategia.

Autorzy zwracają uwagę na jedno wyzwanie – kluczowe ich zdaniem – w każdym z trzech obszarów polityki energetycznej Unii Europejskiej. W ramach wspólnego rynku energii, opierając się na niedomaganiach wspólnego rynku gazu, wskazują konieczność powołania Europejskiego Urzędu Antymonopolowego oraz pełnego stosowania znowelizowanej Dyrektywy Gazowej. W obszarze bezpieczeństwa dostaw postulują wdrożenie działań w zakresie bezpieczeństwa cybernetycznego. Wreszcie w zakresie zrównoważonego rozwoju, postulują utworzenie Funduszu Sprawiedliwej Transformacji Energetycznej (Just Energy Transition Fund; JET Fund) – programu wsparcia skierowanego do gospodarstw domowych i wspólnot lokalnych.

Wspólny rynek energetyczny

Mimo wieloletniego wysiłku budowy wspólnego rynku energetycznego w sektorze gazu, nadal występują wyraźne różnice w zakresie poziomu cen i stopnia konkurencyjności między różnymi regionami UE.

• początkowy paraliż wewnętrzny Komisji i w konsekwencji brak zdecydowania w zakresie stosowania prawa UE wobec części planowanego gazociągu Nord Stream 2, które znajdują się na terytorium i morzu terytorialnym państw członkowskich,
• decyzja KE z 2016 r. w sprawie gazociągu OPAL, która faktycznie rozszerzyła zakres niestosowania przepisów prokonkurencyjnych w stosunku do gazociągu,
• decyzja zobowiązująca wydana przez Komisję Europejską w 2018 r. w sprawie nadużywania pozycji dominującej przez Gazprom.

Obecny system instytucjonalny ochrony konkurencji rodzi zbyt wiele wątpliwości w zakresie niezależności i obiektywności. Jest oparty na niedostatecznym oddzieleniu od czynników politycznych.

• Po pierwsze, ostateczne decyzje w poszczególnych sprawach podejmowane są przez ciało par excellence polityczne, jakim jest zgromadzenie komisarzy (College of Commissioners).
• Po drugie, wiele kluczowych decyzji w zakresie samego postępowania antymonopolowego (rozpoczęcie postępowania, odrzucenie skargi, nakaz dostarczenia informacji przez strony postępowania, przedstawienie zarzutów) należy do komisarza ds. konkurencji lub jest delegowanych przez niego na rzecz dyrektora generalnego. Innymi słowy, nawet samo postępowanie, które powinno być jak najbardziej bezstronne, uzależnione jest od czynnika politycznego.

W celu efektywnego i konsekwentnego stosowania instrumentów prokonkurencyjnych należy powołać Europejski Urząd Antymonopolowy (EUA).

Nowy urząd, poza swoją apolitycznością, powinien w większym stopniu mieć na celu wyrównywanie różnic w warunkach prowadzenia konkurencji gospodarczej między poszczególnymi regionami lub państwami członkowskimi.

W odniesieniu do rynku energetycznego Europejski Urząd Antymonopolowy powinien w szczególności:

• każdorazowo wydawać wiążącą opinię w ramach procedury o zwolnienie z przepisów reżimu liberalizacyjnego. Jej przedmiotem powinna być analiza takiego zwolnienia pod względem wpływu na konkurencję (uwzględniającą bezpieczeństwo dostaw) i skuteczne funkcjonowanie wspólnego rynku energetycznego na podstawie zobiektywizowanych kryteriów unijnych,
• prowadzić stały monitoring konkurencji na rynku z wykorzystaniem wielu wskaźników i systematycznym odnotowywaniem incydentów zagrażających konkurencji i bezpieczeństwu funkcjonowania rynku.

W celu efektywnego i konsekwentnego stosowania instrumentów prokonkurencyjnych należy powołać Europejski Urząd Antymonopolowy (EUA).

Nowy urząd, poza swoją apolitycznością, powinien w większym stopniu mieć na celu wyrównywanie różnic w warunkach prowadzenia konkurencji gospodarczej między poszczególnymi regionami lub państwami członkowskimi.

W odniesieniu do rynku energetycznego Europejski Urząd Antymonopolowy powinien w szczególności:

• każdorazowo wydawać wiążącą opinię w ramach procedury o zwolnienie z przepisów reżimu liberalizacyjnego. Jej przedmiotem powinna być analiza takiego zwolnienia pod względem wpływu na konkurencję (uwzględniającą bezpieczeństwo dostaw) i skuteczne funkcjonowanie wspólnego rynku energetycznego na podstawie zobiektywizowanych kryteriów unijnych,
• prowadzić stały monitoring konkurencji na rynku z wykorzystaniem wielu wskaźników i systematycznym odnotowywaniem incydentów zagrażających konkurencji i bezpieczeństwu funkcjonowania rynku.

Dojrzałość i rozmiar wspólnego rynku pozwalają Unii Europejskiej na kształtowanie swojego międzynarodowego otoczenia w taki sposób, aby oddziaływanie zewnętrzne nie osłabiało procesu integracyjnego w zakresie wspólnego rynku energetycznego. Podstawową kwestią pod tym względem jest ochrona jurysdykcji terytorialnej i pełne stosowanie prawa Unii Europejskiej. Działania podejmowane na zewnątrz UE przez państwa eksportujące gaz nie powinny podważać efektywności regulacji unijnych na wspólnym rynku.

Należy zagwarantować ochronę wewnętrznego rynku energii przez pełne, transparentne i obiektywne stosowanie znowelizowanej Dyrektywy Gazowej 2009/73/EC w zakresie gazociągów importowych, w szczególności przez właściwe działania państw członkowskich odpowiedzialnych w danym przypadku za stosowanie przepisów prawa UE oraz odpowiedni nadzór Komisji Europejskiej.

Bezpieczeństwo dostaw energii

Nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw energii w postaci cyberataków wymagają nowych działań zapobiegawczych.

Ataki cybernetyczne, dokonywane zarówno przez aktorów państwowych, jak i niepaństwowych, nie mają charakteru potencjalnego, ale są już częścią naszej rzeczywistości. Liczba takich ataków sięgnęła 60 tys. w latach 2007-2018 i każdego miesiąca powiększa się o kilkaset kolejnych. Eksperci uznają, że 90 proc. strat cybernetycznych zlokalizowanych jest w 18 krajach, do których należą państwa członkowskie Unii Europejskiej.

Do najbardziej niebezpiecznych należą ataki na infrastrukturę krytyczną, w tym energetyczną. Zagrożenie cybernetyczne w Unii Europejskiej jest spotęgowane wzrostem zależności między sieciami energetycznymi państw członkowskich oraz postępującą digitalizacją sektora energetycznego.

Współczesne państwa wydają na przeciwdziałanie i zapobieganie cyberzagrożeniom więcej pieniędzy niż kiedykolwiek, a jednocześnie są ofiarami większej niż kiedykolwiek liczby ataków na infrastrukturę informatyczną. Poprawy obecnego stanu rzeczy nie przyniesie działanie reaktywne. Istnieje potrzeba zdefiniowania na nowo przekrojowego podejścia do bezpieczeństwa energetycznego, z uwzględnieniem aspektu cyberbezpieczeństwa.

W odpowiedzi na powyższe wyzwania Unia Europejska powinna opracować i wdrożyć strategię cyberbezpieczeństwa dla sektora energetycznego, która będzie miała na celu:

• wzmocnienie gotowości w zakresie cyberbezpieczeństwa w sektorze energetycznym,
• koordynacja działań w cyberprzestrzeni,
• przyspieszenie zmiany technologicznej w kierunku odpornych systemów bezpieczeństwa (resilient).

Kluczowe jest wzmocnienie koordynacji w zakresie cyberbezpieczeństwa na poziomie europejskim. Po pierwsze, konieczne jest osiągnięcie wspólnego postrzegania zagrożeń i ryzyk, które jednocześnie podlegałoby regularnym aktualizacjom. Po drugie, należy uzgodnić unijne standardy bezpieczeństwa dla sektora energetycznego na podstawie standardów międzynarodowych. Po trzecie, należy stworzyć europejski system reagowania cybernetycznego dla sektora energetycznego. Po czwarte, pożądane jest ustalenie wspólnych mechanizmów zarządzania kryzysowego.

W celu stworzenia spójnego systemu cyberbezpieczeństwa na poziomie europejskim należy wskazać ACER (Agency for the Cooperation of Energy Regulators) jako instytucję przewodnią w tym zakresie i przyznać jej odpowiednie kompetencje zarządcze. Jednocześnie należy zapewnić bliską współpracę ACER z European Agency for Network and Information Security (ENISA).

Zrównoważony rozwój

Unia Europejska należy do grona światowych liderów transformacji energetycznej. Niestety, koszty i korzyści tego procesu rozkładają się nierównomiernie, zamykając niektóre regiony w pułapce ograniczonego rozwoju.

Równolegle do postępu transformacji energetycznej obserwuje się wiele negatywnych zjawisk, takich jak:

• wzrost udziału kosztów energii w budżetach najuboższych gospodarstw domowych,
• koncentracja ubóstwa energetycznego w regionach o tradycyjnie gorszych warunkach rozwoju, jak Europa Południowa i Europa Środkowo-Wschodnia,
• pogłębianie się nierówności w ekspozycji na ryzyko ubóstwa energetycznego między regionami.

Źródeł opisanego stanu rzeczy można upatrywać w braku odpowiedniej atencji dla społecznych skutków wdrażanych zmian.

Pożądane jest stworzenie funduszu na rzecz sprawiedliwej transformacji energetycznej – Just Energy Transition Fund (JET Fund) – który pozwoli pokonać barierę braku dostępu do kapitału w tych obszarach Unii, które borykają się ze strukturalnymi ograniczeniami rozwoju.

Programy wsparcia powinny być adresowane do gospodarstw domowych i wspólnot lokalnych.

Istotne korzyści uboczne proponowanego rozwiązania to wzrost zatrudnienia oraz poprawa jakości powietrza.

Ponadto, należy utworzyć w ramach Unii Energetycznej platformę do koordynacji polityki energetycznej, klimatycznej i środowiskowej, służącą przeciwdziałaniu negatywnym skutkom społecznym wdrażanej transformacji energetycznej.